Čtyři legislativní absurdity: přílepky k zákonům
Definice přílepku obtížná. Zjednodušeně se jedná o vsunutí zcela nesouvisející novely zákona do jiného, právě projednávaného zákona coby jeho „pozměňovací návrh“. Obvykle se tyto novely westernově označují jako „wild riders“, divocí jezdci. Způsob, jak jim zamezit, dosud není legislativně upraven – závisí především na úsudku každého navrhovatele, eventuálně vedoucího schůze, který rozhoduje, zda o návrhu hlasovat.
Přílepky – jaké přinášejí problémy?
V prvé řadě nepřehlednost celého systému právních předpisů. Když může být novela o zadávání veřejných zakázek v zákoně o surových diamantech, tak pravidlo „neznalost zákona neomlouvá“ zní spíš jako špatný vtip. Normu ke konkrétnímu problému je totiž třeba hledat kdekoliv v celé sbírce zákonů.
Velký počet rozmanitých pozměňovacích návrhů, ve kterých nemají přehled ani sami poslanci, nahrává korupci a lobbování za osobní zájmy. Stačí nepozorovaně vložit přlepek…
Čtení a schvalování nebo odmítání přehršle nesouvisejících pozměňovacích návrhů zpomaluje legislativní proces.
Ve chvíli, kdy může kterýkoliv poslanec pozměnit zákona, aniž by o jeho návrhu proběhla pořádná diskuse, hrozí vznik legislativních zmetků. Amatérský pozměňovací návrh může postavit dlouho připravovaný zákon na hlavu. Ve sbírce zákonů se tak může objevit jakýkoli, i odporující si nesmysl.
Příklady do očí bijící (zákony a přilepené novely)
Pro ukázku toho, jaký nepořádek přílepky vytvářejí nabízíme krátký přehled nejvýraznějších přílepkových kauz.
Novela o zvýšení státního příspěvku stranám za jedno poslanecké křeslo z 500 na 900 tisíc v zákonu o státním dluhopisovém programu (jeho účelem je vyrovnání schodku státního rozpočtu).
Novela o odškodnění klientů zkrachovalých bank (1 miliarda Kč, více než čtvrtina z celkové částky, pro finanční skupinu PPF Petra Kellnera) v zákonu o státních symbolech .
Tatáž novela o odškodnění klientů zkrachovalých bank v zákonu o zrušení Fondu národního majetku .
Novela zabraňující privatizaci fakultních nemocnic v zákonu o cestovních dokladech (projednávání zamítnuto).
Novela zákona o vinařství a vinohradnictví v zákonu o provozu na pozemních komunikacích („bodový systém“).
Novela o snížení DPH na kávu a čaj z 19 % na 5 % v zákonu o „zprůhlednění finančních vztahů v oblasti veřejné kontroly“ .
Novela o zoologických zahradách v živnostenském zákonu.
Novela o zřízení justiční akademie v Kroměříži v zákonu o zvláštní ochraně svědka a dalších osob v souvislosti s trestním řízením .
Novela o správě daní a poplatků (která zavádí 20% pokutu z dlužné částky při špatně spočítaném daňovém přiznání) v zákonu o statistické službě (specifikuje úkoly Českého statistického úřadu).
Novela veterinárního zákona, novela zákona o vysokých školách a zákaz kouření na pracovištích a v restauracích v tzv. insolvenčním zákonu (upravuje postup při úpadku firmy, konkursním řízení a nucené správě).
Novela o zadávání veřejných zakázek v zákonu o surových diamantech.
Novela ukládající další povinnosti poskytovatelům internetu (např. zablokovat uživatelům přístup na pornostránky, zakázat reklamu na ně) přilepená k novele loterijního zákona o zákazu sázení na internetu.
Co se s tím dá dělat?
Nástroj existuje už v současné době. Předsedající schůze sněmovny může zamítnout projednání pozměňovacího návrhu, pokud nesouvisí se schvalovaným zákonem. V praxi se to ale nikdy nepoužívá. Proto by měla být ustanovena komplexnější pravidla, která schvalování zákonů zpřehlední. Pomohly by alespoň tyto čtyři:
Povinná důvodová zpráva u všech legislativních úprav, tj. zákonů i jejich novel, v ní by poslanec musel návrh změny podpořit argumentací a doplnit například dopad změny na státní rozpočet
Stanovení minimálního počtu poslanců, kteří mohou návrh podávat, aby se zamezilo poslanecké „lidové tvořivosti“ a neomezeným možnostem poslanců do návrhu zasahovat.
Povinnost podávát pozměňovacích návrh s několikadenním předstihem; poslanci i veřejnost budou mít možnost dostatečně se s návrhem seznámit a patřičně na něj reagovat.
Zveřejňování pozměňovacích návrhů na internetu – pokud budou návrhy zhotoveny s předstihem, není důvod, proč je nedat ke kontrole široké veřejnosti.
Jak to chodí v zahraničí?
Uvedené body jsme si nevymysleli. Nejen v západní Evropě existují způsoby, jak schvalování zákonů zpřehlednit a mnohdy jsou i komplexnější, než je náš návrh. A kupodivu všude dobře fungují, aniž by legislativní proces jakkoliv zkomplikovaly. Není důvod proč by to nešlo i u nás. Co všechno lze podle příkladů jiných zemí s přílepky udělat?
Zakázat přílepky v jednacích řádech Parlamentu, popř. připravit zákon tuto praxi omezující (Francie, Belgie, Nizozemí, USA – „germaneness rule“).
Omezit celkový počet pozměňovacích návrhů k 1 zákonu.
Vždy vyžadovat důvodovou zprávu a projednání nebo alespoň přednesení na příslušném výboru (Polsko, Itálie, Lotyšsko, Maďarsko, Nizozemí).
Stanovit minimální počet poslanců, kteří mohou společně podat pozměňovací návrh (Belgie: 5 poslanců, Maďarsko: třetinová podpora v garančním výboru).
Stanovit pravidlo o podávání pozměňovacích návrhů s předstihem (Estonsko: 10 dní po prvním čtení, Litva: min. 48 hodin před druhým čtením a podpora 10 poslanců).
Umožnit poslancům přijímat jednotlivě pozměňovací návrhy, které vrací Senát zpět do Poslanecké sněmovny
Prověřovat zákon „testem souvislosti“ – otázkami typu „Vznáší pozměňovací návrh nezávislé dotazy?“ či „Změní pozměňovací návrh účel, oblast či předmět původního zákona?“ (USA).
Neumožňovat projednávání nesouvisejících zákonů v jednom bodu programu zasedání obou komor Parlamentu České republiky, ale naopak vyhradit každému tématickému okruhu zákonů samostatný bod jednání.
Materiály a odkazy
Zpráva Parlamentního institutu z května 2007
![[odkaz vede mimo stránky Inventury demokracie]](../../style/orange-right-up-12.png)
[dokument PDF]Článek Hospodářských novin „Ústavní soud prověří i starší příspěvky
“ z února 2007Článek iDnes.cz „Poslanecké přílepky před volbami zaplavily sněmovnu
“ z března 2006
