Čtyři legislativní absurdity: lobbing
Ačkoliv neexistuje jediná přesná definice fenoménu lobbingu, v nejobecnějším smyslu jej lze vymezit jako snahu neveřejných skupin ovlivnit veřejné rozhodování, bez ambice kandidovat ve volbách a vládnout. U nás má kvůli politickým kauzám lobbing význam převážně negativní. Ve skutečnosti to ale tak jednoznačné není, pokud je lobbing náležitě regulován, může přinášet i výhody.
Jaké jsou výhody a problémy lobbingu?
Výhody: Lobbing má potenciál přinášet do rozhodovacího procesu expertízu „z terénu“, při vytváření zákonů může přinést informace o důsledcích rozhodnutí pro dotčené skupiny a díky lobbingu mohou být zohledněny zájmy, které nenacházejí zastoupení klasickou cestou politické reprezentace – to neplatí jen pro velké firmy, ale i občanská sdružení a neziskové organizace. Pokud je správně regulován, může takový lobbing přispět ke zkvalitnění rozhodovacího procesu (zákonů).
Problémy: Neregulovaný a netransparentní lobbing, jak jej známe u nás, se naopak rýmuje s nerovným zastoupením zájmů, manipulací rozhodovacího procesu, svévolným kariérním přecházením mezi politikou a soukromou sférou a v neposlední řadě s korupcí. Není totiž jasné, kdo na politiky má vliv a jakými prostředky ho dosahuje. Takový lobbing naopak snižuje legitimitu jak procesu, tak i výsledků veřejného rozhodování a zvyšuje nedůvěru občanů v politické instituce.
Proč regulovat lobbing, aneb jak (ne)transparentní lobbing souvisí s (ne)kvalitou demokracie?
Opravdu víte, kdo za vás v parlamentu rozhoduje?
Jistě, svého poslance jste si v posledních volbách zvolili. Chodbami Poslanecké sněmovny ale brouzdají houfy lobbistů, přičemž nikomu, a už vůbec ne občanům, nemusejí prozrazovat, čí zájem hájí, ani jakými způsoby. Jakkoliv „lobbista“ rozhodně není synonymem pro „podezřelý živel“, v českém prostředí jsme si už zvykli, že mezi lobbisty patří osoby přinejmenším kontroverzní:
Miroslav Šlouf, postava, které se navenek všichni politikové štítí (což ji ale kupodivu nepřipravuje o vliv) a šedá eminence v pozadí mnoha kauz (schůzka v hotelu Savoy při volbě prezidenta, kauza Olovo…)
Pavel Němec, bývalý šéf Unie svobody a ministr spravedlnosti, který se ve funkci proslavil zejména zásahy do kauzy katarského prince. Ačkoliv je soudně označený za součást „justiční mafie“, je stále vlivným lobbistou. Ale ve jménu koho?
Jacek Spyra, polský lobbista zapletený do kauzy „pět na stole v českých“ kolem privatizace Unipetrolu
Marek Dalík, který prosazování různých zájmů kombinoval s funkcí tajemníka premiéra Topolánka (zapletený např. do kauzy Kořistka z roku 2004 nebo do kauzy „stravenky“ z ledna 2008)
Kromě známých zákulisních postav pro Vás zákony připravují i silné lobbistické skupiny. Jednou z těch, které absurdnost neregulovaného lobbingu symbolizují nejvíce, je:
Myslivecká lobby: věděli jste, že právě díky jejímu neúnavnému úsilí je Česká republika jednou z mála zemí EU, kde neplatí zákaz kontaktního norování při výcviku loveckých psů, během kterého dochází k týrání zvířat? Nebo že českému myslivci ze zákona náleží právo zalovit si na vašem pozemku, pokud se svou rozlohou kvalifikuje na honební, postavit si na něm krmelce a postřílet, co uzná za vhodné?
Opravdu víte, na kolik Vás jako daňové poplatníky netransparentní vztahy veřejných činitelů a soukromých aktérů přijdou?
Sázkařská lobby: hodila by se vám daňová úleva, ale nevíte jak si ji vymoct? Dobrou radou by jistě přispěly sázkařské firmy. K překvapení samotného ministerstva financí propašoval v září 2008 poslanec ODS Pavel Hrnčíř do zákona o boji proti terorismu a praní špinavých peněz paragraf o osvobození manipulačních poplatků při sázení od zdanění (vizte také absurditu Přílepky).
Půl miliardy korun mají v průběhu tří let inkasovat čtyři advokátní kanceláře, se kterými bývalý ministr dopravy Aleš Řebíček v roce 2007 uzavřel smlouvu o poskytování právních služeb. I kdybychom s jistou dávkou občanské naivity pominuli blízkost jednoho z advokátů, Karla Muzikáře, k ODS, zůstává skutečnost, že ministerstvo odmítá prozradit, na jaké účely konkrétně použije onu půl miliardu veřejných prostředků.
Proč tedy netransparentní a neregulovaný lobbing škodí demokracii?
Nekontrolovatelnost průniků mezi lobbingem a korupcí. Je jistě legitimní sdružit se pro společný zájem a snažit se ho u ostatních prosazovat. Ale mělo by se to dít transparentně a podle jasných pravidel. V současnosti u nás není možné rozlišit lobbyisty, kteří svou věc prosazují legálně od korupčníků, kteří změn zákonů dosahují prebendami pro vybrané zákonodárce.
Nedohledatelná a roztříštěná zodpovědnost za učiněná rozhodnutí. Občané mají právo vědět, kdo a na základě jakých vlivů rozhoduje o věcech veřejných – a tedy o využití našich daní. Jestliže do tohoto rozhodování vstupují neviditelní aktéři, nemají nést odpovědnost za svoji roli?
Deformace principu rovného přístupu do politického rozhodování. Rovnost hlasů ve volbách je základním kamenem demokracie. Jenže v praxi náš hlas tolik neznamená: na rozhodnutích politiků se totiž podílejí lidé, které jsme si nejen nezvolili, ale ani o nich vůbec nic nevíme.
Co se s tím dá dělat u nás?
Zákonná úprava by měla zaručit:
Transparentnost – občan má právo vědět, kdo a jak ovlivňuje jeho poslance a tedy i způsob, jak bude nakládáno s jeho daněmi.
Prostředí otevřeného a rovného soupeření zájmů – lobbing nemá být jenom záležitostí vybraných jedinců s „dobrými kontakty“, kteří mají za zády mocné firmy; měl by být součástí otevřené a fér soutěže, ve které se uplatní zájmy občanské společnosti.
Kontrolu nezávislou autoritou – o tom, kdo je dobrý partner pro vyjednávání by si neměli rozhodovat sami poslanci.
Sankce v případě porušení – lobbing má mít jasná a přísná pravidla; kdo se při něm dopustí špíny, měl by jít z kola ven.
Registrační povinnost – každý, kdo chce mít volný a pravidelný přístup k poslancům za účelem získání vlivu na jejich rozhodnutí se musí přihlásit do centrálního a veřejného registru lobbistů
Oznamovací povinnost – lobbista musí pravidelně (dvakrát/čtyřikrát ročně) vykazovat údaje o své práci (široké rozpětí možností povinných údajů: identita klientů, oblast lobbování, uskutečněné schůzky, finanční prostředky, atd.). Oznamovací povinnost může být zavedena i na straně poslanců.
Etický kodex – soubor závazných pravidel chování při lobbování, obdobný kodex může být zaveden rovněž pro poslance.
Sankce – postihy za porušení pravidel (od vyloučení z registru až po trestněprávní postihy).
Miroslav Šlouf by jako registrovaný lobbista musel pravidelně vykazovat, čí zájmy, u koho a jakým způsobem. Pokud by podal nepravdivé údaje, nemohl by vykonávat lobbistickou činnost legálně.
Pavel Němec, bývalý šéf Unie svobody, by se podle pravidla, které zakazuje politikům využívat své kontakty pro lobbistickou činnost v období 1 až 5 let (existují různé variace) po odchodu z politiky, nemohl legálně věnovat lobbistické činnosti, při které využívá svých politických kontaktů.
Ministři by museli přiznávat všechny obdržené dary a ty, které by byly dražší než 1000 Kč, by museli odmítat.
Zákon regulující lobbing existuje v Polsku a v Maďarsku, na Slovensku v roce 2005 vznikl detailní návrh zákona, který, byť nakonec neprošel Národní radou SR, představuje důležitý precedens a příklad vládní iniciativy.
Ve Spojených státech funguje povinný registr lobbistů, přičemž o lobbování musí informovat lobbista i lobbovaný politik. Existují zde velmi přísná omezení možných přímých darů poslancům a trestněprávní odpovědnost lobbistů za jejich porušení. Výhodou tohoto systému jsou také silné občanské organizace, které díky jisté míře transparentnosti monitorují aktivity zájmových skupin a informují o nich občany.
V Kanadě platí zákonná regulace podobná jako ve Spojených státech, navíc se ale lobbista registrací současně zavazuje dodržovat etický kodex.
Ve Velké Británii a v Irsku zatím uplatňují regulaci na straně poslanců. Ti se mají řídit etickým kodexem a každoročně vykazovat své finanční zájmy (podíly ve firmách, jiné zdroje příjmu, přijaté dary, …).
V Německu stanovuje jednací řád Spolkového sněmu roční publikaci veřejně přístupného registru lobbistů, kteří ve Spolkovém sněmu působí.
Ve Francii, v Dánsku, nebo v Rakousku je přítomnost lobbistů v zákonodárných sborech částečně upravena jednacími řády.
Na úrovni EU v červnu 2008 došlo v rámci „Iniciativy Transparence“ eurokomisaře Siima Kallase ke spuštění dobrovolného registru lobbistů společného pro všechny instituce EU a propojeného s etickým kodexem pro lobbisty. Dobrovolný charakter registru bude v roce 2009 přehodnocen. Pro pravidelný přístup do Evropského parlamentu je registrace povinná už od roku 1996.
Při navrhování podoby zákona lze uvažovat o kombinaci těchto prvků:
Co nám politici na regulaci lobbingu namítají?
Regulace lobbingu se většině poslanců ani senátorům nezdá jako dobrý nápad. V jejich argumentaci se objevuje několik základních důvodů, proč lobbing regulovat nelze, nebo to ani není nutné. Na ty nejčastější zkoušíme odpovědět už zde.
Argument první: „Ti nepoctiví si své cestičky stejně najdou, je přeci mnohem lepší lobbovat u náměstků, než u poslanců.“
Naše odpověď: Žádné opatření nebude dokonalé. Ale argumentovat tím proti zavedení jakékoliv regulace lobbingu ve chvíli, kdy žádná neexistuje, je neomalené. Je to jako kdybychom odmítali zřídit policii a soudy s argumentem, že některé gaunery se stejně nikdy nepodaří dopadnout.
Argument druhý: „Nám zákonodárcům taková opatření akorát zkomplikují práci.“
Naše odpověď: Cílem regulace je naopak zkomplikovat život právě neprůhledným lobbistům. Je ale jinak věcí konkrétního návrhu, zda by se povinnost informovat o lobbingu vztahovala spíš na lobbisty, nebo na poslance a senátory. Ostatně právo občana vědět, kdo vstupuje do tvorby zákonů, kterými se on musí řídit, je snad vysoce nadřazeno několika novým administrativním úkonům.
Argument třetí: „Regulace by odradila běžné občany, například babičky, které za námi chodí se svými soukromými problémy.“
Naše odpověď: Poslanec a senátor je veřejná volená funkce. Není proto důvod, proč by lidé, kteří s poslancem v rámci jeho funkce jednají, měli podléhat jakémukoliv utajení. Na soukromé rozhovory mají poslanci čas mimo funkci. A ruku na srdce – kolik z vás už bylo ve sněmovně za poslancem s nějakým svým důvěrným problémem?
Argument čtvrtý: „Stejně by to nefungovalo, nefunguje to pořádně totiž ani v zahraničí.“
Naše odpověď: Úprava, která by z lobbingu definitivně odstranila nekalé praktiky skutečně nikde neexistuje – stejně jako neexistuje zákon definitivně řešící kuplířství, defraudace nebo vraždy. Ale země, které se lobbing regulovat snaží, jsou v řešení podobných problémů o tolik dál, že by nás to mělo zahanbovat. Představte si například, jak by to vypadalo u nás, kdyby zde platila stejná pravidla, jako na Západě:
Jak to vypadá v zahraničí?
Není přehnané tvrdit, že nějakým způsobem se k lobbingu zájmových skupin musí postavit každý demokratický systém. Zdá se, že ten český je široko daleko jediný, který podobnou potřebu nemá. S regulací lobbingu postoupili dál nejen v západní Evropě, ale i u našich postkomunistických sousedů ve střední Evropě:
V západní Evropě a Severní Americe k jisté regulaci nebo alespoň zpřehlednění lobbingu dochází v celé řadě velmi odlišných politických systémů:
V řadě zemí není reakcí na komplexnost otázky regulace lobbingu české krčení rameny, ale diskuse a snaha přijít s řešením, nebo toto řešení zlepšovat – ve Spojených státech se zpřísnění pravidel pro lobbing stalo jedním z hlavních témat volební kampaně demokratů v roce 2006 (volby do Kongresu) a posledně také tématem kampaní obou politických táborů v prezidentských volbách. Velká Británie, země se zřejmě nejsilnější tradicí nepsaných norem v Evropě, vážně zvažuje zavedení regulace na straně lobbistů, podobně je tomu ve Francii; a třeba Itálie se opakovaně pokoušela regulační zákon schválit, naposled neúspěšně v roce 2001.
![[odkaz vede mimo stránky Inventury demokracie]](../../style/orange-right-up-12.png){kind=small}
